理论面对面 | 坚持依规治党，注重党内法规和国家法律的衔接与协调

□王宏飞

党的二十大报告指出，要坚持制度治党、依规治党，完善党内法规制度体系。习近平法治思想作为全面依法治国的根本指导思想，一直以来，也强调要形成完善的党内法规体系。而完善党内法规制度的体系性建设，就外部而言，就是要做好与国家法律的衔接协调工作，实现法治建设的协调性与系统性。

一、党内法规和国家法律的衔接与协调应遵循的原则

以党章为核心的党内法规体系和以宪法为核心的国家法律规范体系，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，犹如鸟之两翼，缺一不可。建设中国特色社会主义法治体系需要党内法规和国家法律通力配合，相应的，二者之间的衔接与协调必须遵循一定的原则。

（一）党必须在宪法和法律的范围内 活动

党章明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这就意味着党的一切活动包括党内法规制定工作，都必须受到宪法和法律约束。“党内法规制定条例”规定，立规工作必须坚持党在宪法和法律的范围内活动，注重党规同国法衔接协调。一方面，必须明确宪法法律是底线。凡是国法明确禁止的事项，党内法规不得突破；对于公民的基本权利和自由，党内法规不得随意限制或剥夺。另一方面，注重规法衔接协调。衔接即党规与国法无缝对接，不重叠不脱节。协调即是在某些特定事项方面，尽管党内法规和宪法法律都可作出不同程度规定，但是原则上党规不得与国法相背，一切以国法为准。

（二）坚持党内法规建设同国家法律 建设相互配合

习近平总书记指出，必须坚持依法治国与依规治党统筹推进、一体建设。因此，必须从制定、执行、监督层面，强化立法与立规、执法与执规、司法与司规的衔接、联系和沟通，实现双向的互动建构。既要在党规立规项目的规划上与国家法治建设的总体目标和具体安排相配套，又要在内容和实施上与国家相关法律规范相协调；要发挥党规较之国法更加及时、更加灵活、针对性更强的优势，把国家法律不便于作出规定的问题及时以党内法规的形式做出严格的纪律规定；有些内容可能直接由国家法律来规定，执行的效果更好，就不要什么事情都由党内法规来规定；对已经由国家法律规定的内容和事项，党内法规的规定就不得与之相抵触。

二、党内法规存在的法治属性不足问题

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，推动党内法规工作取得了一系列历史性的成就。面对成绩，我们不能沾沾自喜，更要看到问题与不足。

（一）党内法规结构形式缺乏规范性

国家法律规范性主要体现在以假定条件、行为模式和法律后果为主的条款结构。相比于国家法律，党内法规所应用的结构形式规范性和严谨性相对较差，且此种典型条款内容比较少见。大部分党内法规停留在政策层面，且多数条款体现为指引性、号召性等规范，没有规定具体的行为规则。部分党内法规只是限定了党组织和党员的权利与义务，不具备相应的责任要素，影响了党内法规的完整性。

（二）党内法规缺乏程序性规定

党内法规“重实体、轻程序”。党内法规所制定的内容比较注重实体结构，过多关注义务和权利等实体内容，却没有考虑到程序性规定，包括义务承担和权利行使等。按照现代法理学理论可知，程序性规定能够为实现实体性规定制定相应的操作步骤，且程序正义与实体正义的重要性相等，都属于正义的维度。所以建立健全的程序性党内法规规范，可以避免因缺乏程序性规范对党内法规制度体系功能造成的不良影响，进而高效地实施党内法规。

三、党内法规与国家法律衔接协调的有效途径

实现党内法规和国家法律的衔接与协调可以从以下两个方面着手：

（一）确保党内法规自身的协调性

打铁还需自身硬。首先应当建立健全一套完善的党内法规制度体系，确保内容的科学性和内部的一致性。由于国家法律体系比较成熟，因此党内法规在立规执规司规时，可以借鉴和学习国家法律体系。其次，注重党内法规的审查与评估，从根本上加强立规质量，将党章作为“金字塔”的顶端，其他党内法规位于“金字塔”的不同位置，避免党内法规之间存在矛盾冲突。

（二）党内法规与国家法律要进行动态配合

有机连接是制度的灵魂。通过考察我国当前法治发展情况，我们可以得出这样的结论，党内法规与国家法律都形成了独立体系，为了确保二者在国家法治体系中良好运行，必须通过连接机制支撑。

首先，注重制定阶段的配合。在协调党内法规与国家法律时，应当防止出现由于体系自闭性所致的不衔接问题。注重制定阶段的协调与沟通，建立相关机制，促进党内法规与国家法律之间的交流；注重规划的协调性，确保党内法规与国家法律的一致性。

其次，注重实施过程的配合。在制定和发布党内法规之后，就是贯彻和落实。尤其需要注意的是，不管是对于党内法规还是国家法律，在实施时都可能出现滞后性和僵硬性问题，因此都需要在制度设计时提前予以考虑。故而必须要坚持修改与废止的通报机制，若修改或者废止出现问题，主体之间应当相互通报。另外，在党内法规与国家法律自体评估期间，当发现不协调问题时，也应当启动通报协商机制，就具体问题进行沟通和协商。（作者单位：中共鹤壁市委党校）